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【PPP政策解读】PPP新转机:财政部发改委握手言和

    近两年来,PPP迎来了新一轮的发展高潮,据全国PPP综合信息平台项目库季报第2期数据显示,截至2016年3月末,入库项目多达7,721个,并且总量持续上升,总规模超过8万亿。由此可见,PPP的确很火。但是依然存在着很多问题,严重制约PPP的发展。其中,财政部和发改委的冲突表现地十分明显,两部门存在较大的权责重叠,甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中,地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开,而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别:财政部注重“稳”,发改委注重“推”。
    财政部的第一职责是管理国家财政资金,出发点是严控PPP项目的质量,避免地方政府包装假的PPP项目,当成化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理,当前形势下的第一要务是“稳增长”。这导致发改委较为关注PPP项目的数量和规模,在基础设施和公用事业领域大规模推广运用PPP。
两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战,甚至能看到两个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件,极为罕见。部委之间职能界限划分不清晰,难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形,导致地方政府无所适从。
    终于,财政部和发改委一改常态,“握手言和”,两个部门联合发文实属首次,《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32号文”)要求政令统一、政策协同、组织高效、精准发力,积极推动PPP顺利实施。下面将结合PPP的发展情况,解读通知中的七点内容,以期更好地理解“32号文”。
    一、稳妥有序推进PPP工作 
    各地要进一步加强舆论宣传力度,引导各界树立正确的理念认识,制订切合实际的工作目标,建立科学合理的工作预期,积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给,切实推动PPP模式持续健康发展。 
    解读
    表明两部门已对PPP模式达成共识——大力支持,稳妥有序推进,确保持续健康发展。虽然PPP模式发展迅速,但是依旧存在着一些认知偏差的问题:在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下,很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,严重背离了“收益共享、风险共担”的合作理念,为后续问题的产生埋下了隐患。因此,急需加强宣传,引导地方政府认识PPP,了解PPP,善用PPP。
    二、进一步加强协调配合 
    各地要进一步加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策,要联合发文;对于仅涉及本部门的政策,出台前要充分征求其他部门意见,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。
    解读
    这一条充分点明了通知的主题——“共同做好”,要求各部门协调配合,形成合力。目前,中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出:管项目的发改委,管财政的财政部,管城市建设的住建部,管银行的银监会,PPP涉及的部门众多,职能界限划分不清晰,出现部门设置重复、资源浪费甚至冲突的情形,导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高,增添社会资本的参与成本。因此,专家也多次呼吁相关部门协调配合、消除冲突,保障项目顺利推进。
    三、扎实做好PPP项目前期工作 
要加强项目可行性研究,充分论证、科学决策,确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后,选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目,依法选择社会资本方,加快前期工作。 
    解读
    前期工作是PPP项目后续顺利推进的前提,只有经过严格充分的论证决策,挑选出合适的社会资本,才能为PPP的发展奠定基础。但是现在PPP的前期论证程序未定,操作流程不统一,财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》第9条规定“通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。”而发改委对此却不太在意,并没有明确的规定。所以物有所值评价和财政承受能力论证是不是PPP项目前期工作的必选之项一直未被明确,这里仅要求加强项目可行性研究,愈发模糊,加剧争议的产生。
    四、建立完善合理的投资回报机制 
各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限,确保政府补贴适度,防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等,降低融资成本,提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值,鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本,提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制,根据条件、环境等变化及时调整完善,防范政府过度让利。 
    解读
    一方面,考虑到资本的逐利性,社会资本参与PPP项目是为了获得一定的盈利,所以,社会资本认为项目有利可图时才会积极参与,但是PPP项目多为微利项目,有些甚至是难以产生稳定现金流的非经营类项目,对社会资本吸引力不足;另一方面,政府财政压力较大,预算有限,同时过度让利也违背PPP模式的初衷。因此,政府必须把握好其中的“度”,通过健全投资回报机制,适当的资源配置,挖掘项目后续的商业价值,保障社会资本的合理收益。
    五、着力提高PPP项目融资效率 
各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接,推动中央和地方联动,优化PPP项目融资环境,降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。 
    解读
    融资难依旧是摆在PPP项目面前的一大难题。PPP项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验,考虑到期限错配问题、融资方式较为单一、抵押増信不足等因素,金融机构在参与PPP项目时顾虑重重。本应发挥示范引导作用的1800亿中国PPP融资支持基金迟迟没有动静,促使金融机构暂持观望态势。因此,必须尽快打破这一僵局,加速中国PPP融资支持基金的项目对接进度,优化融资环境。同时,在保障融资数量的同时也要严控融资质量,严禁急功近利,变相融资。
    六、强化监督管理 
各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理,并依法加强项目合同审核与管理,加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排,在保障社会资本获得合理收益的同时,实现激励相容。 
    解读
    在新一轮的PPP热潮中,PPP以前所未有的速度迅速增长,但是PPP项目监管环节相对滞后,导致隐患突显、问题频发,PPP的发展陷入瓶颈期。一些地方政府的监管意识不足,重融资轻管理,为了吸引社会资本参与,承诺“保底承诺、到期回购、明股实债”,严重偏离PPP项目初衷。同时,本来不可或缺的绩效评价体系,度量PPP项目成效的绩效评价体系亦未建立,导致一些社会资本方利用监管漏洞,获得不合理的收益,损害社会公众的利益。因此,完善监管体系,规范项目操作,便显得尤为重要。
    七、加强PPP项目信息公开 
要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接,推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息,切实保障公众知情权,主动接受社会监督,维护公共利益。 
    解读
    目前,PPP项目进展如火如荼,但是信息公开的渠道相对有限,较为权威的是财政部主导的全国PPP综合信息平台项目库,仅仅披露了入库项目的名称、所在地区、所属行业、投资金额、实施阶段、合作年限、运作方式、回报机制、发起时间、发起类型、项目概况、联系方式、项目级别等基本信息,难以满足公众的需求。故而,应加强PPP项目信息公开力度,对项目进展的具体信息进行实时更新,杜绝暗箱操作和私相授受等不合规现象的出现。

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